2024年9月13日
《矿产监管委员会法案》评析
引言
随着2024年《矿产监管委员会法案》（以下简称“该法案”）的提出，赞比亚政府即将开启矿产资源管理的新时代。这项立法拟废除并取代2015年《矿业与矿产开发法》（以下简称“现行法”）。该法案旨在规范矿产勘探、开采、加工及贸易，并强调促进本国公民参与矿业的重要性。
本文重点介绍该法案的若干关键条款，并探讨这些条款对现行矿业制度的影响。
促进赞比亚本国参与的条款
首先应当指出，在本地成分要求方面，该法案与现行法并无重大差异。该法案未就大型采矿许可证或大型勘探许可证规定赞比亚本国持股要求，但保留了手工采矿及小型采矿许可证的这一要求。
不过，该法案确实引入了若干条款，旨在加强本国公民对赞比亚矿产资源的参与。
下文将讨论该法案的主要条款。
矿产监管委员会的设立
法案第II部分引入了设立矿产监管委员会（“委员会”）的规定。法案第5条规定，委员会为具有永久存续资格的法人团体。委员会具有以自身名义起诉和应诉的法律能力，可作为独立实体参与法律诉讼并在法庭上承担责任。
根据法案第6条，委员会承担广泛职责，负责对赞比亚矿业进行监管。其职能包括确保遵守法案及相关法规，授予、暂停及撤销采矿权和非采矿权，以及监督行业运营。委员会还负责监管矿产品营销、提供矿物分析实验室服务，并与其他主管机关就安全、健康及环境问题开展合作。
法案第7条进一步规定，委员会由董事会负责治理，董事会负责实施法案并提供战略性政策指导。
设立委员会旨在精简并加快许可审批流程，确保对矿业监管实行专业化管理，从而实现更有效的监督并制定更具针对性的政策。
扩大可授予采矿权的面积范围
法案第11条第(3)款扩大了可向公民具有影响力、公民获赋权及公民所有的公司授予采矿权的面积范围。现行法规定的范围为2个矿业地籍单元至120个矿业地籍单元（6.68公顷至400.8公顷）。相比之下，法案拟将该范围扩大为6.68公顷至最高1000公顷。
该条款实质上限制了外资公司可获得的采矿权面积。
委员会的行政管理
法案第9条规定，委员会的行政管理由总干事监督，总干事担任首席执行官，负责委员会的日常运作。董事会任命总干事、秘书及其他所需工作人员。
委员会的设立实质上是将矿产监管职能从矿业部转移至一个独立的监管机构。
与当地手工采矿者建立合作关系
法案第21条第(5)款允许公司或外国国民与手工采矿权持有人以合作伙伴关系或任何形式的协议开展合作，前提是事先取得委员会的书面批准及手工采矿权持有人的书面同意。
外国实体此前无法利用此类规定开展合作，而该拟议条款可促进大型投资者或外国投资者与当地手工采矿者建立合作关系，从而有望提升手工采矿作业的技术能力和资金实力。
对于外国投资者而言，该条款提供了参与手工采矿领域的规范途径，有望开辟新的投资及资源开采渠道。
雇用本国公民
法案第22条第(3)款(f)项(ii)目要求申请人雇用并培训本国公民，促进本地成分的使用。然而，法案既未明确采矿权持有人应雇用的人数，也未明确采矿权持有人“促进本地成分的使用”的具体含义。可以推测，采矿许可证的条件将进一步明确相关具体承诺。
另需注意，现行法第31条第(1)款(f)项(ii)目亦有类似规定，但现行规定并未要求采矿权持有人承担促进“本地成分”使用的义务。
强制保险要求
法案第44条要求采矿权或矿物加工许可证持有人在赞比亚境内，按可能规定的金额及风险投保并维持保险保障。该要求亦适用于许可证持有人聘用的承包商。保险保障应符合相关法规规定，并须在采矿权或矿物加工许可证的整个有效期内持续维持。
法案第44条第(1)款进一步规定，投保金额及承保风险应按规定执行。
法案第44条第(3)款要求，根据矿业法规制定的法定文书必须列明符合国际公认标准及矿业良好惯例的保险保障要求。
有关法案第44条的法定文书尚未通过。因此，根据这项新法案将对采矿权持有人规定何种门槛及期限，目前仍不明确。
值得注意的是，现行法第63条第(1)款亦有类似规定，但现行规定明确由部长通过法定文书规定保险保障的投保金额及承保风险。
采矿权或非采矿权申请的优先次序
法案新增的第13条第(2)款允许委员会在规定条件下，不严格按照收到申请的先后次序处理采矿权及非采矿权申请。
这种灵活性意味着委员会可在规定条件下优先处理某些申请，这不仅可能给申请人带来不确定性，也使委员会能够依据提交时间以外的标准，以更细致的方式处理申请。
值得注意的是，第(2)款中“规定条件”的含义不明确，为申请流程增添了一层不确定性。缺乏明确的定义或标准，可能使申请人难以了解其申请将如何被评估或获优先处理。
可以推测，法案颁布成法后，将通过与其相关的法定文书列明这些规定条件。
部长持有采矿许可证权益的权利
法案第15条允许财政部长（经与矿业部长协商），在向勘探许可证申请人授予勘探许可证之前，取得拟议勘探区域的权益。
此外，法案规定，一旦发现矿产，财政部长应继续持有在该勘探区域取得的权益。
然而，法案并未说明采矿权中的“权益”具体指什么。此外，财政部长有权持有多大比例的权益，以及该权益可能附带哪些权利，也不明确。
法案第15条第(3)款还授权部长为政府投资预留特定区域，并取得采矿权，继而将其授予政府投资公司。此类区域应保留供政府投资，任何人均不得申请取得其中的采矿权。
这对外国投资者的影响在于，如果政府选择取得某些勘探权及采矿权，这些权利可能无法向私人投资开放。
勘探许可证的有效期
法案第18条第(1)款拟将勘探许可证的最长有效期由10年缩短至7年。
这一缩短可能压缩外国投资者开发勘探项目及实现投资回报的时间，从而对其产生影响。他们可能面临更大的不确定性，需要加快勘探活动或寻求进一步延期，进而可能调整其投资策略。
矿产特许权使用费及收费
法案规定了详细的矿产特许权使用费核定及征收机制，并就特许权使用费的计算方法、缴纳期限，以及逾期缴纳或未缴纳的处罚作出指引。
法案第69条第(1)款规定了适用于各类矿产的矿产特许权使用费费率，并根据采矿许可证项下所生产或可采收矿产的性质列明具体比例。
- 除铜、钴及钒外，基本金属按其标准价值的5%征收特许权使用费。
- 能源矿产及工业矿产按其总价值的5%征收特许权使用费。
- 宝石按其总价值的6%征收。
- 贵金属按其标准价值的6%征收特许权使用费。
第69条第(2)款列明了铜的矿产特许权使用费费率，按每吨标准价格实行累进计征：
- 4%当铜价为低于4,000美元
- 6.5%当价格介于4,000–5,000美元
- 8.5%当价格介于5,000–7,000美元
- 10%当价格为7,000美元及以上
这些费率与现行法基本一致。
安全、健康及环境保护
法案第61条第(1)款(b)项新增了一项条件，要求防止对相关权利或许可证所涉及土地内或土地上的社会经济状况或人体健康造成任何影响或损害。
除现有的保护人体健康条件外，法案第61条第(1)款(b)项还规定了一项条件，要求采矿权或许可证持有人防止其作业区域内的社会经济损害及健康风险。
该条款通过强制要求企业减轻对当地社区及人体健康的负面影响，加强了监管监督。
检查员的任命
第76–78条拟引入检查员任命制度，以确保法案得到遵守。
这些条款赋予检查员广泛的检查、审计及扣押权力。这可能加强监督，并有助于遏制行业内的违规行为。
然而，包括突击检查在内的广泛权力，可能导致运营中断并增加合规成本。
采矿权数量限制
第88条对一人可持有的采矿权数量设定了上限，将其限制为5，但具备财务能力且符合合规要求的除外。
这一限制可能防止采矿权过度集中于少数实体，促进更广泛的参与。对于外国投资者而言，该限制可能制约其扩张，但例外规定允许资本充足的公司超出这一上限。
结论
《矿产监管委员会法案》引入了一系列影响赞比亚矿业的新规定，同时在很大程度上保留了现行矿业制度的核心架构。
尽管法案带来了设立委员会、扩大赞比亚实体可获授采矿权的面积范围，以及允许与手工采矿者建立合作关系等变化，但许多现行规定仍保持不变。
总体而言，法案作出的是有针对性的调整，而非全面改革，旨在完善并加强现行矿业制度。