《公私合作（一般）条例》评析
引言
2024年11月15日，赞比亚政府颁布了《公私合作条例》（以下简称“《条例》”），旨在落实2023年第18号《公私合作法》（以下简称“《PPP法》”）。《条例》就赞比亚公私合作（以下简称“PPP”）的关键事项提供了全面、详细的指引，包括设立项目实施团队的规定期限、征集提案与非征集提案的额外要求，以及修订公私合作协议（以下简称“PPP协议”）时应遵循的步骤。
《公私合作（一般）条例》评析
2024年12月20日
本文重点介绍《条例》的若干关键规定，并分析这些规定对赞比亚PPP的影响。
设立项目实施团队
《PPP法》第76条规定，缔约机关（以下简称“缔约机关”）应组建项目实施团队，负责PPP项目各阶段的实施。《条例》进一步完善了这一规定，明确了必须设立项目实施团队的具体期限。
具体而言，《条例》第3条要求缔约机关在PPP协议签署后45天内组建项目实施团队。
《条例》进一步规定，项目实施团队的职能包括建立用于以下事项的机制：
- 衡量PPP协议所规定的项目产出；以及
- 编制月度进展报告和年度报告，经缔约机关提交公私合作办公室（以下简称“PPP办公室”）。
从实践角度看，项目实施团队将如何与赞比亚PPP协议中通常规定的独立专家、特许经营者和项目指导委员会开展协作，仍有待观察。
此外，未按照《PPP法》为PPP项目设立项目实施团队的后果，仍不明确。
征集提案
《PPP法》第11条和第12条规定，缔约机关应识别潜在项目，编制项目清单，并将该清单提交PPP办公室审议。
根据《条例》第6条，缔约机关应至少在财政年度开始前两个月，识别项目、编制项目清单，并将该清单连同每个所列项目的简要项目概念说明提交PPP办公室。
《条例》进一步规定，概念说明应包括项目名称、相关缔约机关、项目描述及地点，以及对项目可行性和可负担性的评估。PPP办公室收到清单后，将其转交技术委员会，再由技术委员会提交PPP理事会批准。
项目清单获批且缔约机关决定实施其中某一项目后，《条例》第7条规定，缔约机关必须就该项目编制详细概念说明，并开展经济成本效益分析，以确定最可行且最有利的项目方案。该分析应论证项目适宜采用PPP模式进行采购的理由。此后，缔约机关须开展可行性研究，并编制项目提案，提交进一步审批。
该分析使政府能够识别和评估各项目相关风险。对于私营实体而言，该分析有助于更清晰地了解项目可行性和潜在回报，从而作出明智的投资决策，并评估PPP项目所涉及的风险。然而，缔约机关编制的项目清单是否会向公众公开，尚不明确；《条例》也未规定缔约机关未在规定期限内识别项目的后果。
非征集提案
《PPP法》第2条将非征集提案定义为由投标人发起的项目。《条例》第17条对《PPP法》第40(2)(b)条作出补充，明确了非征集提案的额外要求。《条例》要求私营方证明其在关键领域具备相应能力，包括拥有充足且具备专业及技术资质的人力资源、具备采购所需设备的能力，以及提供管理和组织能力的证明。
公私合作协议的变更或修订
《条例》规定了当事人在修订PPP协议时必须遵循的步骤，以及审查草案的具体期限；现行《PPP法》及已废止的PPP相关法律均未对此作出规定。
根据《条例》第20条，当事人拟变更或修订PPP协议时，缔约机关必须将拟议草案提交PPP办公室审议。PPP办公室须在10天内审查草案，并将其转交技术委员会进一步审议。技术委员会随后须在10天内将草案提交PPP理事会，后者可批准或否决该修订或变更草案。
如获批准，缔约机关将把草案提交总检察长审核。审核通过后，财政部长与缔约机关应签署变更或修订后的PPP协议。
这一新增规定使PPP协议的修订变得相当繁琐。实质上，PPP协议的修订须经历与原协议相同的审批程序。因此，该规定可能会抑制PPP协议补充协议的订立。
结论
总之，《PPP条例》对赞比亚PPP项目的实施引入了若干重大变化。
值得注意的是，《条例》明确了缔约机关应设立项目实施团队的具体期限。
《条例》还对非征集提案提出了额外要求，有助于确保项目遴选的透明度与公平性。然而，PPP协议修订或变更流程中新增的程序要求，可能会增加私营部门和公共部门双方的行政负担。
因此，《条例》虽然完善了制度结构和监督机制，但也可能使PPP流程更加复杂，进而影响PPP协议当事人的灵活性。